思想国2017-06-05 第418期

严泉:独裁者开启的民主大门

西班牙的民主化经验表明,“先进的民主化人士不仅从以前实现政权变革的那些人士中获得了滚雪球般的推动力,他们也从其他人以前的经验中吸取了教训。”只有超越对抗性的威权政治传统,接受包容性的民主政治规则,才能够避免民主崩溃,成功地实现从民主转型到民主巩固,最终完成民主化目标。

 

1936-1939年西班牙内战的历史为国人所熟知,佛朗哥的胜利不仅意味着共和国政权的瓦解,还宣告从1931年开始的西班牙民主转型的失败。然而,在经历近40年的威权统治后,1976年末西班牙又开始了从威权到民主的转型,成为继葡萄牙之后投入第三波民主化浪潮的首批国家。让一些观察家们大跌眼镜的是,在短短6年时间内,西班牙就完成了政治变革,1982年工人社会党政府的执政,标志着政权和平转移到反对党手中,民主化从转型进入巩固阶段。西班牙的改革成功被著名政治学者胡安·J·林茨誉为“协议式民主转型与迅速民主巩固的典型个案”。

 

这个深受法国大革命传统影响的南欧国家,百年来历经激进的共和革命与内战,为什么能够在20世纪后期建立英国式君主立宪体制,避免了1930年代的民主崩溃?这一结果在许多转型国家看来是不可思议的。在转型进程中,西班牙各派势力,特别是那些经历了过去血腥内战的政治人物,为什么能够协商对话,最终实现政治和解?面对巴斯克分离主义恐怖袭击与军方政变企图的双重威胁,西班牙民主又为什么能够存活下来,并且一直延续至今?保罗·普雷斯顿的《民主的胜利:西班牙政治变革的进程》一书正是对当代西班牙民主化问题的权威解读。

 

转型路径:旧制度改革与立宪

 

作为以史实叙述为特色的历史学著作,《民主的胜利:西班牙政治变革的进程》对转型路径作了非常清晰的描述,从改革法案的公投,到制宪议会选举,再到宪法公投与立宪政府建立,政治变革的每一步都非常关键。

 

第一步,旧制度的自由化。1976年7月,阿道弗·苏亚雷斯出任首相,组建新一届政府。内阁多数成员虽然资历较浅,却以改革派人士居多。国王胡安·卡洛斯与苏亚雷斯精心谋划的改革路径就是不否定旧制度,力图在旧制度的构架中,开始自由化改革。在国王的授意下,时任佛朗哥政权旧议会议长的费尔南德斯·米兰达,向政府提交了一份改革方案—《政治改革法》草案。政府部长会议组织了一个专门委员会对草案进行修订。根据该草案,西班牙的民主改革目标是建立民选的议会参众两院,并由议会起草一部确立民主政体的新宪法。众议院350个席位,参议院250个席位,除去五分之一参议员由国王任命之外,其他参、众议员均由普选产生。在相继获得军方与执政党中央委员会同意后,草案提交旧议会表决。11月中旬,该法案最终以425票赞成、15票反对、13票弃权通过。有学者评论说:“实际上,对佛朗哥身后的西班牙改革的一切政治而言,全部关键都在于《政治改革法》这一法律文献。”这一结果同时也表明,旧体制自身启动改革,而不是由外界政治反对派来推翻旧体制,也是有可能的。

 

《民主的胜利》

(英)保罗·普雷斯顿/著

李永学/译

上海社会科学院出版社

2017年2月

 

第二步,全民公投与转型合法化。1976年12月16日,西班牙举行《政治改革法》的全民公投,投票率为78%,并以94%的同意率高票通过。在分离主义倾向较严重的巴斯克与加泰罗尼亚地区,虽然弃权率分别为40%与25%,但是并没有超过投票率。《政治改革法》的目标不仅是要创立一套新的政治制度,移除佛朗哥威权体制对民主进程的障碍,更重要的是要使改革获得多数民意的支持,获得政治转型的合法性,这种合法性不是来自威权体制的传承或者国王的赋予,而是完全的民意所向。

 

第三步,制宪议会选举与政权民主化。按照《政治改革法》的规定,1977年6月15日,西班牙举行新议会选举,共有1820万选民投票,投票率高达80%。选举结果是中间偏右的中央民主联盟与中间偏左的工人社会党居多数,前者获得众议院47%议席,后者获得33%议席,其他少数议席分别由人民联盟、共产党、巴斯克民族主义党、加泰罗尼亚保守自由党等分享。一些少数派政党,如极右翼佛朗哥主义党与长枪党、极左翼托洛茨基主义党,连一个议席也没有拿到。参议院结构和众议院相似,中央民主联盟的议席同样接近半数。国王根据《政治改革法》任命41名参议员,他们包括持温和政见者、知识分子、军人、前部长等。7月4日,苏亚雷斯组织中央民主联盟的第一届政府。选举不仅产生了制宪议会,更重要的是和平实现旧威权体制政权的民主化,赋予政府继续进行改革的政治权威。

 

第四步,宪法制定与公投。制宪是民主转型的主要内容,“制宪是一个决策过程,政治精英在这个过程中将决定新政府与政体运作规范,以及公民权利与义务。”1977年7月,制宪议会按照各政党在国会中的席数比例组成宪政事务委员会,并在内部成立宪法起草小组,成员为各政党指定的7位代表,称为“求同联盟”。在地区自治、宗教问题、教育问题上经过激烈的论争后,1978年1月,宪法起草小组完成了初稿。5月,议会宪政事务委员会36名成员开始讨论草案。“经过148小时的议会辩论,总计1342次演讲,议会宪政事务委员会终于在6月20日完成了修改稿。”10月31日,议会通过宪法草案。12月6日,全民公投通过宪法草案,12月28日宪法正式生效。整个制宪过程历时16个月,“总的来说,尽管广大西班牙人民对于失业和恐怖主义问题心存忧虑,但他们普遍赞赏宪法所取得的积极成果。”

 

第五步,立宪议会选举与转型完成。全部制宪程序完成以后,1978年12月29日,苏亚雷斯宣布解散制宪议会,并于1979年3月1日举行新一轮的议会选举。立宪议会选举共有67.4%的选民参加了投票,弃权率比过去增加了很多,民众的政治参与热情显然已经降温。中央民主联盟获得168个议席,工人社会党联合了社会主义人民党共获得121席,左派共产党的席位上升至23席,右派人民联盟仅剩下9个议席,中央民主联盟政府继续执政。

 

第六步,政权和平轮替与民主巩固。新议会大选在1982年10月28日举行。不出所料的是,工人社会党取得了压倒性的胜利,获得202个议席,在议会形成绝对多数;中央民主联盟和共产党惨败,前者仅剩11席,后者保留4席;人民联盟凭借106个议席,在议会中上升为第一反对党。反对党工人社会党上台执政,意味着民主化从此进入较为成熟的巩固阶段。

 

西班牙的转型经验表明,如果能够掌控好改革的节奏,旧制度的自由化是可行的。《政治改革法》从草案制订到公投通过,完全是遵照旧议会在1945年10月颁布的《全民公决法》相关规定,即在国家利益需要时可以举行全民公决。这种做法使改革法案获得在旧体制中的合法性,可以减少佛朗哥主义者的反对声音。更为重要的是,作为佛朗哥生前指定的接班人,国王的权威同样来自旧制度,正是旧制度要求军队对国王权威的绝对服从,而这种服从则是改革在危险时刻不可或缺的。

 

与此同时,在1976-1979年间,西班牙连续举行的两次公投与两次议会选举也是至关重要的,投票不仅赋予中央政府政治变革的合法性,而且避免了国家分裂的危机。对于存在巴斯克与加泰罗尼亚分离主义的西班牙来说,增强国家认同的意义更为重大。1976年举行的第一次新议会选举,产生四个全国性政党开展制宪活动,再以全国公投的方式通过准联邦制的宪法,即使在具有分离倾向的地区亦获得过半支持。正如有论者指出,“如果第一届选举属于地区性水平,民族引发的问题将在选举竞争中发挥更显著、更具分裂性的作用”,很难说西班牙可以逃脱前苏联、南斯拉夫国家分裂的命运。

 

转型策略:政治协商与妥协

 

与许多转型国家相似的是,在西班牙政治变革进程中,当权者有改革派与保守派,而反对党亦有温和派与激进派。在各派政治互动中,转型政治策略的作用与影响同样是不可忽略的。

 

在亨廷顿看来,西班牙改革派对保守派采取的是“费边式”战略与“闪电式”战术的组合策略,“苏亚雷斯通过使改革措施摇摆不定来避免同时激怒大多数前佛朗哥政权分子。”苏亚雷斯自己也承认:“他的战略是建立在速度基础之上的。他会在这场游戏中保持领先地位,办法是尽快地采纳一些具体的措施,使佛朗哥政权的残余分子来不及作出反应。”保罗·普雷斯顿亦有同感,“如果要避免在不可阻挡的左派与坚定不移的右派之间发生灾难性的大对决,最重要的就是采取迅雷不及掩耳的行动,以一种能够得到武装力量和独裁政权老卫士大体同意的方式引入民主。”

 

苏亚雷斯的政治策略在共产党合法化问题上表现尤为突出。一方面,考虑到西班牙军方与共产党在内战时期的仇恨,苏亚雷斯在会见军方保守派将领时,表示以共产党1976年的状态,让他们合法化是不可能的,试图以这种方式换取军方对政治改革的支持。另一方面,苏亚雷斯在《政治改革法》公投通过后,利用1977年4月9日复活节休假契机,在军方不知情的情况下,颁布共产党合法化的法令。虽然军队最高权力机构—最高军事委员发表谴责声明,内阁中的军方部长也以辞职表示抗议,但木已成舟,难以改变即成事实。

 

《政治改革法》在旧议会的通过同样如此。作为一部终结旧议会命运的法律,最终能够获得后者绝对多数赞成票,其实是许多人事先未曾预料到。显然,这也与改革派与保守派议员的幕后协商妥协有关。时任内政部长的马丁·比利亚回忆说:“我们这些政府成员以及一些特别接近的人士,早在(投票)前几天就已经在下功夫逐个说服议员们。”议员埃雷罗德·米尼翁表示,创建参议院正是为了要说服议员们,保证他们可以在其中拥有席位。由于1981年2月发生未遂的军事政变,所以有学者批评改革派对军方的政策错误。但是从一开始,改革派还是非常重视军方利益的。西班牙学者阿吉拉尔认为,在民主转型之初确实存在着军方的压力。因此从那时开始,军方就得到了一些重要的保证和承诺。例如,1977年通过了一部大赦法令。这次大赦不仅涉及在押的反对派政治犯,而且涉及在独裁统治期间所有犯下侵犯人权事件的人员。因此,根据该法,任何警方或军方人士都不会因之前侵犯人权的行为而受到审判。后来,尤其是在1982年上台的第一届工人社会党政府执政之下,西班牙开始采取了一些非常平稳、但又非常有效的改革措施。“一方面,年老的军人—他们往往属于最为保守的派别—得到丰厚的养老金,从而接受了提前退休的安排。当时还需要在军队中创造一种截然不同的文化气氛,于是军事院校的教科书也开始改革了。在一些左派政党看来,这样的过程未免过于缓慢、过于温和。但就长期而言,它成功地实现了一个主要目标—在军队中清除佛朗哥主义的思维方式和心理气质,赢得军方对民主政体的支持。”

 

改革派对反对派的政治包容是转型策略的重要特色。从政治变革一开始,苏亚雷斯就认为,如果把共产党排斥在政治改革之外,民主政治不可能成功。1977年2月27日,苏亚雷斯和共产党总书记卡利略进行了长达8小时的密谈,取得了划时代的共识和协议。苏亚雷斯要求共产党先从改变自身做起,要求共产党公开宣布承认西班牙的君主制,采纳王室的旗帜,放弃暴力革命,遵从法律,遵从民主政治的游戏规则。在这个前提下,苏亚雷斯承诺尽快宣布共产党合法化,让共产党参与大选。共产党正是获得合法化后,流亡国外38年的领导人才能返回西班牙,参加同年6月举行的第一次议会大选。

 

反对党温和派与政府改革派的政治妥协,以及对内部激进派的压制,对于转型的结局同样重要。佛朗哥逝世后,工人社会党确信佛朗哥体系是不可能通过公众行动推翻的,不会出现葡萄牙的“康乃馨革命”。“1976年初,社会党人已经得出结论:考察到各方势力的关系,他们原来彻底扫除化佛朗哥主义、通过临时政府和民选议会决定政权形式的理想只不过是乌托邦。”同样,共产党也放弃过去一直坚持的“对独霸政权的民主摧毁”、“佛朗哥主义体系必须完全崩溃”和“胡安·卡洛斯必须离去”这些原则。共产党总书记卡里略完全清楚,“与具有改革思想的右派达成某种妥协势在必行。因此,得知由民众强行建立临时政府的想法不大可能实现之后,他向苏亚雷斯保证支持和平变革。”

 

1976年12月16日,在佛朗哥逝世一周年后,西班牙人民对《政治改革法》进行公民公投。公投前共产党内极左派与极右派又发生暴力事件,双方各有人员被绑架或暗杀,然而在这关键时刻,共产党表达了极大的克制,展现出与过去内战时期完全不同的形象,消除了人们对其暴力革命党的成见。“流血的对抗似乎依然是可能发生的。冲突并未发生,应该归功于阿道弗·苏亚雷斯及其顾问团的政治技巧和胡安·卡洛斯国王的勇气和决心,尤其应该归功于费利佩·冈萨雷斯、圣地亚哥·卡里略和其他反对派领袖的理性与克制。”

 

可以说,在整个民主转型和巩固过程中,共产党和工人社会党这两个左翼政党扮演着重要的角色,“在新兴的民主体制中,左翼政党在民众的政治倾向的塑造过程中仍发挥着关键作用。左翼政党将共识这种价值取向带给了他们的选民,用共识和实用主义代替了对抗和极端主义。尽管两党中有很多人还是主张激进的变革,但是,两党愿意与政府合作,这无论是对于民主而言还是对于公民社会而言都是一件大好事。”

 

亨廷顿强调,妥协是第三波民主化的共同特征之一,因为“民主国家是通过谈判、妥协和协议而产生的”。从这个意义上讲,“在政治精英中进行谈判和妥协是民主化进程的核心。”正是在良好的政治互动过程中,1977年在面临经济社会危机时,各党派仍然能以大局为重,最终达成解决危机的《蒙克洛亚协议》,“从许多方面来说,《蒙克洛亚协议》是社会党和共产党在整个过渡时期推行的克制与自我牺牲政策达到的最高潮。在通货膨胀高达29%的时刻,左派接受了20%-22%的工资上涨上限,以及一系列货币政策以限制信贷与公共开支。作为回报,政府承诺实行重大的结构性改革,特别是农业和税收系统上的结构性改革;承诺重组警察力量,并保证归还内战后被佛朗哥主义政权没收的工会的建筑物、报纸和资金。”

 

1977年新宪法能够顺利完成,同样离不开协商与妥协。尽管在制宪开始时,西班牙各党派制宪立场上差异很大。如政体方面,就有君主立宪制与共和制之争。国家结构上,则有主张保障地方自治的单一制、联邦制度、排斥地方自治的单一制三种看法。但是最后还是完成了制度性妥协。“1978年西班牙宪法中包含的政治方案可以简要地归纳为君主立宪政体与地方分权式的单一制国家结构。方案中的政府功能与领土内容,很大程度是一致同意联盟协商的结果。在制宪最后阶段,大多数制宪者都愿意接受这个方案中的大部分内容。”这种以制度性妥协方式成功完成制宪的模式,称为“一致的制宪模式。”“一致的制宪模式发生在各主要政治势力都参与宪法起草时候。在整个过程中,通过妥协,而不是教条主义的办法,并且一直坚持政治责任理念,从而达成共识。因为有妥协,宪政条款的文句通常比较含糊。”

 

转型认同:民主理念与坚守

 

民主转型成功的关键是领导人,西班牙概莫能外。对朝野领导人来说,经验、阅历、谋略等个性因素固然重要,但是正如亨廷顿所言,“有利于民主的社会、经济和外部条件的出现绝不足以产生民主。不论一些政治领袖的动机是什么,他们都必须去造就民主,去采取行动,诸如局部的自由化,这就有可能导致民主的出现。”在笔者看来,从最初转型启动开始,到民主巩固最终完成,民主理想的认同与坚守,则是西班牙民主化成功的内在关键原因。

 

作为一次自上而下的改革,西班牙民主转型的启动是国王与首相主动选择的。虽然一些研究表明,在1970年代佛朗哥统治后期,频繁的工人罢工形成不小的社会改革压力。但是与拉美、东欧国家不同的是,佛朗哥统治时期的西班牙经济高速发展,到1970年中期已经是世界第10大经济体,并且在1975年佛朗哥病逝后政权平稳交接,并没有爆发严重的统治危机,也不存在可以取代当权者的反对力量。

 

国王胡安·卡洛斯,作为佛朗哥生前指定的接班人,在军队与官僚的支持下,完全可以成为佛朗哥式的独裁者。而选择政治变革,则意味着将会成为君主立宪式的虚位元首。对年仅43岁的首相苏亚雷斯来说更是如此,转型当然意味着政治权力的不确定性,随时有可能失去政权。然而,国王与首相的民主政治理念却是异常坚定的。

 

在佛朗哥的刻意安排下,国王从小接受的是与欧洲其他君主立宪国家王室成员相似的教育,包括欧洲的历史、法律、政治学等,导师米兰达是著名的宪法学专家,流亡在外的父亲亦是君主立宪制度的坚定支持者,而佛朗哥更是从来不把自己的执政理念灌输给年轻的卡洛斯。在这种氛围中成长的国王具有强烈的民主倾向,早在佛朗哥去世前就公开表示,他将放弃手中绝对的专制权力,未来西班牙是君主立宪的民主体制。

 

法律专业出身的苏亚雷斯在担任首相前的一篇演讲很好地表达了自己的政治理念,鉴于佛朗哥时期的社会经济发展,政府必须采取进一步措施进行政治改革,允许自由的政治结社,“政府作为法定管理者,有责任将现代民主制度巩固所必需的机制付诸实施。”他特别强调1970年代的西班牙已经形成多元化社会,在野的有组织政治力量是事实存在的,“如果国家不自主地制定法律以向他们开放政治道路,我们拥有的将仅是表面的和平,在此之下萌生着政权颠覆的种子。”在他看来,“只有经过选举才能产生有效的对话者与合法的代理人。”担任首相后,他更是公开声明自己是一个民主主义者,真诚地信奉民主。

 

对领导人政治理念更大的考验是改革进程中恶劣的政治社会环境,不仅是当权的改革派,反对派领导人同样如此。

 

首先是经济危机的冲击。毫无疑问在转型过程中,西班牙的经济状况显著恶化,直到1985年之后才有所改善。在佛朗哥生前,西班牙不仅连续14年经济增长率高于7%,而且是欧洲失业率最低的国家之一。但是在转型开始后,1975-1985年,经济增长率仅为1.7%,失业率更是高达20%,超过其他西欧国家。在经济危机的冲击下,政府的紧缩计划成效不彰,失业率急剧上升,加之媒体的夸大报道,1980年甚至出现了所谓民主幻灭。“人们曾经拥有一种夸张的期待,认为民主是包治西班牙一切顽症的灵丹妙药,因此这种状况或许是必然的。”

 

其次是军事政变的威胁。作为40年前内战的胜利者,军队长期以来享有特权与影响力,是佛朗哥威权统治的重要支柱。民主化给军队带来的不仅是权威的丧失,更重要的是,如果内战时期的政治对手未来通过民主选举掌权,那些曾经残酷镇压左派力量的将军们可能要接受审判,他们的生存将会受到威胁,因此军队内部的佛朗哥主义者本能地反对民主改革。“虽然协商和人事变动有助于缓解军队和民主化进程之间的摩擦,但这始终不是最终的解决之道。在西班牙宪政改革的整个过程中,军队一直是最大的潜在威胁,军事政变有可能让民主制夭折,甚至引发内战。”在1981年下层军官发动的2.23政变当夜,大多数军区司令长官虽然没有参与事先的阴谋,但还是支持政变的,只是由于服从作为三军统帅国王的命令而没有走出军营,“从这个意义上说,是国王独力支撑,才于危亡之际挽救了西班牙民主。”

 

再次是恐怖主义的袭击。影响最大的恐怖主义袭击来自西班牙巴斯克民族分裂组织“埃塔”。该组织成立于1959年,主张以暴力方式将巴斯克地区从西班牙分离出去,为此不断在国内制造暗杀、绑架等暴力恐怖事件。在佛朗哥统治时期的1973年,时任首相布兰科就被“埃塔”分子暗杀。民主化开始之后,埃塔的恐怖袭击更是有增无减。1970年代,埃塔平均每年杀死一百人。1980年的前十个月,恐怖活动造成104人死亡,平均每三天就有一人被杀死,其中包括57名平民、27名国民警卫队队员、11名军官和9名政治家。人们曾经希望民主化能让埃塔凋零,但事实是“埃塔-军事不仅对民主在西班牙的命运毫不关心,还有发自己内心的敌视。”而一些重要的军事将领被暗杀,更是引发反民主化的军方右翼人士的不满,呼吁成立军政府,消灭埃塔组织。

 

此外,1978年犯罪率开始上升,甚至出现巴塞罗那前市长夫妇被炸死的恶性事件。极右派认为犯罪是那些通过大赦令从监狱里放出来的左派所为,左派则认为警察是通过让犯罪行为失控来破坏民主,双方互相指责,各不相让。从1976到1980年,“4年时间里,恐怖主义和军方干预以螺旋式地不断出现,令人们的生活充满惊惧。”

 

可以想像当社会陷于困境中,人们往往期待佛朗哥式的强人政治出现,而且也容易为野心家打开方便之门,然而无论是执政的苏亚雷斯,还是后来上台的社会党领导人冈萨雷斯,甚至包括长期在野的西班牙共产党,均能够坚守民主政治的理念。“当政治领袖们相信,他们的利益在于推进民主,或他们有义务实现民主时,民主的发展就会出现。”如果没有民主理想的坚守,在任何一种危机面前,转型都会戛然而止。

 

在本书的结尾,普雷斯顿以嘲讽的口吻称佛朗哥生前的凄惨断言“西班牙不适于民主”是何等荒谬,西班牙各党派领导人物,“超越了自己或自己政党的利益,以妥协与牺牲的精神为建立民主制度而勤奋工作。西班牙人同样也为胡安·卡洛斯而骄傲—他是一位民主的国王,曾为维护宪法而将自身安危置之度外。”西班牙的民主化经验表明,“先进的民主化人士不仅从以前实现政权变革的那些人士中获得了滚雪球般的推动力,他们也从其他人以前的经验中吸取了教训。”只有超越对抗性的威权政治传统,接受包容性的民主政治规则,才能够避免民主崩溃,成功地实现从民主转型到民主巩固,最终完成民主化目标。

 
 
 

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