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叶裕民:如何破解流动人口市民化难题


来源:凤凰大学问

创新包容性合作式城中村改造模式,为流动人口可支付健康住房,完成流动人口市民化的过程。

叶裕民:中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院教授

本文为叶裕民教授在中国城市百人论坛2017夏季论坛——“城市公平与流动人口发展”研讨会上的讲演,凤凰大学问整理发布

原题:公平与流动人口发展:国家现代化的新功能


01.公平是现代社会发展永恒的动力

现在讲公平的流动人口发展,更多的是基于怎么解决长时间积累的流动人口带来的社会问题。实际上流动人口市民化在宏观层面上意义更大的。它是中国现代化重要组成部分,是现代化不可以跨越的一个难题。

所谓现代化就是工业化和城市化,完成了工业化和城市化就完成了现代化。工业化是根本的,产业效率提升始终是它的一个主旋律,而为了提高产业效率,工业化前期主要动力是物质资本积累,在工业化中后期的根本动力是人力资本积累,以及基于此的创新。

因此,中国现在正在由工业化中期向工业化后期迈进,人力资本积累是中国未来时期现代化进程的根本动力。而人力资本积累是城市化要做的,城市化的根本任务就是推进社会进步。它是通过人口的空间流动和社会流动去广泛的、全面的积累人力资本,提高人的创造力和创新能力,同时提高人对社会主流价值观的认同,进而建立一个现代社会结构的过程。

我认为城市化实际上是一个人的空间流动和社会流动,并且通过这两个流动去完成人口由农村进入城市的城市化,和由边缘者阶层进入中产阶级的社会流动这两个过程。

中国现在正在由工业化中期阶段向工业化后期阶段迈进,深加工工业、技术背景产业是中国未来发展产业的主导。正是通过新的装备制造、智能制造的发展,支撑起中国未来的制造强国战略。

那要走向制造强国的难点在哪里?我们正好交给工业4.0。而工业4.0、工业3.0、工业2.0最根本的难点在哪里?在我们提供的劳动力队伍的创造能力和创新能力的差别上。工业2.0时代,实际上是福特T型车的福特智能时代,所以福特10%以下都是流水线。到了信息化时代,基本工程师要占30%以上,到工业4.0时代,基本占50%以上,60%、70%的,这样的工厂,这样的制造业才有具备创新能力,基于这种制造之上的生产力服务业才能够发展,国家才能够现代化。

因此在新的时期,我们中国工业,中国制造2025,学的是德国制造,Cyber-physical system。但是对于中国来说,我们还不具备德国制造4.0的最核心的要素,这就是人力资本。人力资本是德国一直在长期积累的,与生俱来的,但是我们长期短缺。所以中国的制造就变成了Cyber-people system。这个people是谁做的?具有高技能、高素养和奉献精神的人,是城市化一个最核心的任务。所以城市化核心就是推进人力资本的积累。根据中国传统文化,工业化、城市化是互为因果的关系,他们共同推进现代化的进程。工业化最核心的动力产生于城市化内部,这就是人力资本的积累。

所以城市化很充分,就是要建构一个完全公平的、每个人都有上升空间的社会制度,才能够积累人力资本。城市化过程中的工业化,和嵌于城市化当中工业化,才能够促成工业化结构的升级。这就是流动人口发展公平更宏观层面的意义。这是我们下一个现代化必须面对的。

那之前我们为什么没有建立起来?因为我们长期以来在城市实施的是排斥型的流动人口管理制度,造成数亿人的两栖特征,就业的时候进入城市,失业了回老家,健康时候进入城市,疾病的时候回老家,年轻的时候进入城市,年老回老家。导致我们城市留下的是就业、健康、年轻、财富的,而农村则是失业、疾病、年老、犯罪、妻离子散、空穴儿童等一系列的社会问题。

中国新型城市化是基于前30年传统城市化而言的。所谓传统城市化,并不是一个两个转移、流动的过程,它其实不是一个城市化的过程,是一个劳动力非农化的过程。真正的城市化原本就该以人为本,推动人口两个流动为主线,城乡一体化为目标的过程。所以流动人口公平发展,既然是新兴城市化的核心任务,也是新兴工业型的动力,是新时期国家发展的新动能。

新动能的核心应该怎么去做,怎么去理解呢?现在水平怎么样呢?这是我们讨论的第二个问题。

02.市民化是流动人口公平发展核心环节

 习总书记明确提出,推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇就业和生活的常住人口有序实施市民化,市民化是未来中国推进城市化乃至工业化的首要任务。其实十八大提出市民化以来,数十个报告都在不断强调市民化的重要性,而且到后来为没有户口的人解决分期户口问题,再后来一直提要强化地方政府的主体责任,要落实东部地区和大型特大城市的主体责任,依靠地方自有财政来解决市民化的问题。

这些都是非常新的中央政策,也看到实施的不尽理想。什么是市民化?到底怎么样以人为本?我觉得以人为本是以人性为本。我把人性划分为三个部分,一个叫人的自然属性,劳动力为了自然生存所需要的基础条件,包括基础教育、社会保障、健康住房,有此才可以家庭团聚,才能把劳动力生产出来。基于自然属性之上,有社会属性,经济属性,这三重属性共同构成人的全面性。人的全面发展来支撑国家现代化的过程。

其中,完成人自然属性的过程就是政府为所有的流动人口提供均等化公共服务,完成空间流动的过程。以此为基础积累人的社会属性和经济属性的过程,就是社会流动的过程,变边缘者群体为中间者阶层,进而为中产阶级群体的一个过程。

在这样一个过程中我们建立了市民化的指标体系,其中包括空间流动,主要是公共服务和住房,然后社会流动,包括社会资本积累就业和培训,把每一个指标分成不同层级,最高级就是10分,然后依次往下越来越少。我们的数据来源于中国人民大学中国农村居民综合调查数据库2014到2016年。全国调查样本分别是2014年9900个样本,2016年8600个样本。我们对农村居民流动人口的调研,对他流动的这些城市进行抽样。计算的结果让我很失望,没有一个指标是及格的,所有指标都是40多分,没有超过50分的。

从阶层来说,从不同的指标体系来看,住房最高,其次是就业,然后是其他的社会。经济要强一点,社会要弱一点,表现为住房最高,一直是住房得分最高,空间流动其次,社会流动最后。其实是因为住房的健康化是其他空间流动的前提,而空间流动是社会流动的前提。如果不解决流动人口健康住房问题就谈不上社会流动。

第二个结论,从两年的变化当中可以看出来都是下降的,唯一两个上升的是就业和家庭化,而这样的趋势在所有的城市几乎带有共性特征。就业和家庭化这两个大部分是增加的,其他大部分都是是负的。

再一个是我们的流动人口确实勤劳,就业条件不好了,还是在这儿打拼。再一个,家庭化流动的增加是因为对家庭团聚的向往,之前几十年流动人口和家人不能团聚,现在新生农民工不能忍受这个。我们也必须要面对这样一个趋势,来解决未来时期市民化的难题。

03.市民化难题的本质与瓶颈

我们未来时期市民化难题到底有什么?我觉得地方政府提供公共服务缺位是最根本的原因。为什么缺位了?我觉得有四个瓶颈,前两个瓶颈是误区,后两个瓶颈是真实存在的。

第一个瓶颈误区是大家会觉得流动人口不愿意市民化,不愿意要户口。实际上这个分为很多种情况,其中一种情况是误区,就是流动人口不知道,如果市民化了我得孩子就可以来上学,就可以得到公共住房,就可以家庭团聚,就可以享受社会福利。我们在去年夏天曾经在很多城市做千人这样的问卷,到很多工厂面对面座谈,第一个问题是“愿意市民化吗?”,“不愿意”,“如果是市民化孩子可以跟你在一起,你还愿意市民化吗?”,“那当然愿意了”。前者的愿意意愿率在20%到30%,后者提高到70%。

第二个误区是高成本误区,之前对很多成本的估计是过高的。原来只估计成本而没有核算效应,实际上流动人口多的城市创造财富一定多于公共服务支出。杭州边上的一个城市,50万人,我们项目组计算了一个结果,十三五期间13.7万流动人口完全市民化的话,需要财政投入7.9亿,同时可以创造财政贡献是13.2亿。

第三个瓶颈是地方政府缺乏激励机制和有效的考核制度。市民化大家说了几十个中央政策,传到地方很多就变样子了,实施效果不尽如人意。我觉得地方政府没有深刻认识到市民化有这么大的作用,或者他意识到了但是不认为短期内对有很大的作用,把市民化作为一个外部的任务,有的甚至做一些表面文章。

瓶颈四,可支付健康住房。可支付健康住房怎么提供?我们提出通过远距离和中距离基大中城市大量的城中村改造去提供流动人口健康的可支付住房。 

04.建立可支付健康住房导向的流动人口公平发展路径 

城中村大概有“四低一高”的特征,低效率土地,低技术产业,低品收入居民,低品质空间,但是占城市建设用地很高。这些地方未来的现代化,一定是大城市现代化的最难题。由于这些地方的存在,大城市内部有二元结构,这个二元结构的改造,其实就和流动人口问题解决密切相关。

我们的中共中央国务院也提出到2020年要基本完成棚户区和城中村改造,这是非常艰巨的任务。但是我觉得完全完成是挺艰难的,但是有可能做得到好的话可以建立起城中村改造的有效的秩序。它的基本思路是,创新包容性合作式城中村改造模式,为流动人口可支付健康住房,完成流动人口市民化的过程。

各地城中村长的样子是接近的,所有城市城中村都是共性大于个性,脏乱差,环境恶劣,交通拥堵如此等等。这种状况不是中国所独有的,不是大陆所独有的,台湾曾经的城中村和日本曾经的城中村也是非常密集的地方,他们都通过了很好的改造。我们借鉴台湾和日本的思路研究了广州和北京,提出来一个为流动人口建构"二二四二"可支付健康住房的机制。

"二二四二",就是20%的高收入流动人口可以自行购买和租赁房屋, 20%中低收入的阶层可以用企业和开发区提供的集体宿舍。最后20%最低收入者阶层只能由政府提供公共住房。其实也是说,政府不是给所有人提供公共住房,如果做的好最多不超过20%。其中最关键的是40%中低收入者,通过包容性城中村改造,租住农民提供的合法的可支付健康住房。

以北京为例,假设北京郊区城中村每一家宅基地是100平米,允许建两层可以建200平米合法的建筑用地。如果城中村改造补偿200平米的建筑面积用房,北京城中村居民的选择通常是自己住一套80到120平米,剩余80到120平米再建一套房子拿来出租。但是结果是,剩余的80到120平米的房子面积比较大,不适宜于流动人口去租,所以没有解决流动人口住房的问题,每改造一个城中村就产生了很多新的城中村,因为他们被赶走了。我们的方法非常简单,就是把剩余的这80到120平米可以出租的房子建成20到60平米小套间,我们大量的问卷反馈,他们需要小面积的可支付的健康住房。这个时候剩余的80到120可以建5套20平米的小规模的可支付健康住房,或者3套30平米的可支付健康住房,或者2套50平米的可支付健康住房。城中村每一户本地居民就可以提供2到5个流动人口家庭的可支付健康住房。健康住房是指的一个密闭套间里具备独立的卫生设施和厨房,可以完成家庭的私密的生活,可支付是指价格比较低廉。在新的供给线上,供给和需求达成均衡

大概按照这个思虑,可以提供70%到136%的流动人口的可支付健康住房,如果广泛的城中村都这么去改造的话,其实几乎不用增加土地,有效用地进行改造,就可以完成这样一个过程。

第二个问题,大家一定会说城中村改造改不动,那么多的钉子户漫天要价怎么办?十八届三中全会告诉我们一个非常好的方法,市场可以在要素配制中起决定性的作用。城中村改造也可以用市场的方法去解决,我们提出建立城中村改造市场。为什么漫天要价呢?今年规划50个城中村,就要把这50个城中村一下改掉,没改掉就完不成任务,所以必须要改。对于农民来说就处于垄断地位,就往上抬价。那就建立城中村改造市场,一个城市有1100个城中村,今年只改100个,条件就是必须说服全村的人都愿意改,然后才可以到市场上来,这样让村和村之间竞争。企业也进入这个市场,因为有固定利润,大量的企业家要来,让企业家和企业家之间竞争,竞争是屏掉超额利润的最好方法。所以在这里面有村和村之间的竞争,企业家和企业家的竞争,企业家和村的竞争,政府只需要制定规则。这样最后还留下10%的城中村作为我们这个时代的历的产物。

目前城中村改造还有一个很大的难题就是缺乏公共空间,除了给农民建回迁房以外,全都用来做高密度开发了,现在新的制度下没有那么多钉子户了,也没有那么高的利润,所以公共空间就有了。我们学习台湾和日本的经验,让本地老百姓贡献公共空间,因为这个改造是你想改,而且改完以后环境变好了,你一定是最大的受益者。我保障你住房的面积,但是你的用地面积需要腾一些出来,这就是贡献出公共空间。这样改造完了以后,这个城市就有了包容性,有了好的公共空间城市空间品质提升,就有好的企业家来开发,传统认识上的城中村就转化成了现代化的工业结构,完成大城市由二元结构走向一体化整体现代化的过程。

这样大城市城中村改造的过程就是流动人口可支付健康住房供给的过程,就是流动人口市民化的过程。

 

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[责任编辑:刘思羽 PN153]

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