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魏后凯:我国公共资源配置的城市偏向不公平


来源:凤凰大学问

只要是中华人民共和国的公民,不管你是住在首都北京,还是住在偏远的小城镇,在享受政府公共资源配制方面,应该享受同等的权利。

魏后凯:中国社科院农村发展所所长

本文为魏后凯教授在中国城市百人论坛2017夏季论坛——“城市公平与流动人口发展”研讨会上的讲演,凤凰大学问整理发布

原题:政府公共资源配置中的城市公平问题

◆发展中国家政府资源的双重偏向

在一些发展中国家,政府资源配置通常存在双重偏向。第一个就是城市的偏向,政府的资源尤其是在经济发展的初中阶段更多偏向城市。在城市偏向的过程中又偏向到大城市,这就是大城市偏向,大城市又一般是行政中心,所以也是一种行政中心的偏向。这种双重的偏向与我们的发展阶段,与我们的政策导向有关。

一个就是说在发展阶段,因为城乡差距、城镇差距比较大,政府在公共资源配制时老想着要讲究效率。过去很多财政部官员说,一块钱投到上海,比投到贵州要回报更多,从这个角度,差距很大。

还有一个就是我们的决策阶层、精英阶层都集中在大城市,这个在中国更明显,比如说好多都集中在北京。但是从城市偏向向农村偏向这种政策转变,在经济发展、工业化的推进中,很多国家政策最早都是从“农业支持工业、农村服务城市”的城市偏向到“工业反哺农业,城市支持农村”的农村转向偏向。

◆目前中国的城市偏向政策

2014年农业自给率接近两千美元时候,是一个转折点。但是很多人从社会保障得出的结论也是几千美元,但是跟这个不一样。在中国的情况来看,2004年我们人均GDP接近1500美元,当时中央就提出我们已经进入了以耕补农、以城带乡发展的身份。从那儿以后一直到今天,我们连续发布了14个中央一号文件,去年我们也给中央一号文件进行了评估。

从国家的情况来看,中国还是城市偏向的政策。我们得出这么一个结论,主要从经费均等和均衡配制这个角度来看。任何一个不管住在北京还是住在一个小城镇的人,他的权利应该是平等的,应该享受均等的基本公共服务,不能说住在北京、上海就应该比贵州、西藏,比中小城市享受的基本公共服务就高一点,我们应该都是均等的,权利应该是平等的。

从这个角度来看我们的结论就是,明显中国公共政策仍然是城市偏向的,我们农村居民、中小城镇尤其是小城镇居民,获得的机会和能够拥有的公共资源远远低于大城市居民。这种偏向是一种大城市的偏向,也是一种行政中心的偏向。

实际上这样带来一个结果就是,比如远离北京、上海这些大城市和高等行政中心的小城镇和农村地区,发展机会就很小了,公共设施和公共资源的投入就很小了,处于被剥夺、被挤压的状况。

2013年我们做了一个测算,比如农村市政公用设施的投资作为1的话,乡是2,镇是3.8,县城是10.7,城市是16.1,也就是说,城市的人均市政公用设施的投入是村庄的16.1倍。难道说在小城镇、村庄这些人,就不应该享受市政的基本公共服务吗?我觉得这涉及到城市之间的,城乡之间的公平问题,也是一种权利的问题。

从人均卫生费用来看,虽然现在这个的城乡差距、大中小城市的差距在缩小,但还是可以看出来,农村比城市人均卫生费用还是差很大,农村的水平是乡镇与城市的40%。

从最低生活保障来看,城乡低保的标准,现在有一些城乡统一了,但是全国绝大部分的地区差距还是很大。比如说平均支出水平,2014年城市是农村的2.2倍。

◆行政中心偏向的行政原因

中国的行政中心跟大城市的偏向,实际上这里面有行政范围的,中国一些行政等级跟城市规模的增加,我们把城市也划了一些等级。因为我们城镇都有行政级别,这个级别很多。不同级别的城镇,在官员的级别行政的管理、资源的配制、政策法律制定等方面是不一样的。这是一种等级的制度。在这种情况下,根据我们的研究,容易出现一种政府资源配制的偏向,就是说我们各种资源都向高等级的行政中心和大城市偏向。

这种行政中心的偏向,行政级别越高,越靠近主导资源配置权力中心,这样它所获得的各种机会跟资源就会越多。而行政等级比较高的城市,因处于权力跟决策的中心,往往能够从下级政府获得更多的资源跟便利。

我们在这里做了大量的计算,把中国的城镇包括政府分为七个等级,副省级城市,一般省会城市,一般地级市,县级市,县城等都做了一个分配。城市行政等级越高,它的规模越大。再一个,公共资源的配制在城市之间,也是一种大城市的偏向,行政中心的偏向。等级越高,所获得的资源越多,市政各个形式也可以看出来。

◆关于城市公平的讨论

我想这是城市公平的问题。我们过去比较关注的城乡公平,就是城市居民跟农村居民,是否应该平等的享受公共资源部分。现在需要讨论城市分配的问题,除了外来的跟原居民的公平以外,大中小城市居民是否应该平等的享受公共资源?我认为应该是平等的。只要是中华人民共和国的公民,不管你是住在首都北京,还是住在偏远的小城镇,在享受政府公共资源配制方面,应该享受同等的权利。这一点也是我们中央基本公共服务均等化的理论基础和前提。

假如从理论上,大中小城市每一个居民一旦享受平等的权利,从增加的角度来看,我觉得我们未来的政策应该是农村偏向,应该是一种中小城市、小城镇的偏向。

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[责任编辑:刘思羽 PN153]

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